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对我区油气勘探开发领域实施混合所有制改革创新的思考
2014-09-09 00:00   审核人:

裘品姬

发展混合所有制是党的十八届三中全会提出的一项改革措施,中石油、中石化率先推进实施混合所有制改革创新。自治区提出从今年起正式启动在油气勘探开发领域发展混合所有制经济,具备天时、地利、人和等有利因素。早在2012年,中石油就进行了混合所有制的改革,自治区政府与中国石油天然气集团公司、新疆生产建设兵团以地方参股的形式展开合作,在克拉玛依组建了红山油田,共同投资勘探开发准噶尔盆地油气资源。此外,中石油西气东输三线管线49%股权公开招标尝试引入民资,引入了全国社会保障基金理事会、城市基础设施产业投资基金、宝钢集团有限公司等作为股东。今年以来,中石化发布《启动中国石化销售业务重组、引入社会和民营资本实现混合所有制经营的议案》,开始推进油品销售板块的部分业务开放实施混合所有制改革创新。这些改革措施已推进了社会资本、民营资本与国有资本的合作,产生了积极的社会影响,带来了明显的经济效益,也为新疆进一步探索油气勘探开发领域混合所有制改革发展提供了一个较好的基础,积累了良好的实践经验。两桶油正积极推进混合所有制,中石油将建立6大合资平台,这六大平台分别包括:未动用储量、非常规、油气、管道、炼化(地方和海外)和金融板块都在积极推进;中石化将在页岩气开发与民资合作。

自治区决定从今年起正式启动油气资源开发改革,在油气勘探开发领域发展混合所有制经济,应该说,政策背景、社会环境、改革时机和条件都趋于成熟。在油气勘探开发领域发展混合所有制,是自治区深化改革创新、聚力长治久安的战略举措之一,顺应我国和新疆全面深化改革新形势的新要求,符合国家和新疆发展的根本利益和长远利益,抓住了当前新疆改革工作的重点和关键点,是深化资源开发改革的重要环节,体现了新疆各族人民久远的期盼,也是改革成果直接惠及新疆各族人民的必然要求,对推进整个油气行业的市场化改革将起到至关重要的推动作用,有利于促进新疆经济发展与长治久安,让资源开发更多更公平更好地惠及新疆各族群众。

一、我区油气产业基本现状

油气产业始终是新疆经济发展的重要支柱产业,占居工业半壁江山。近年来,随着中石油“新疆大庆”、中石化“西部大油田”计划以及国家能源输送基地建设的有效推进,新疆油气勘探开发和管道建设取得长足发展,石油工业在新疆工业门类中成为总量最大、比重最高、利税贡献最多的产业。截至2013年底,中石油中石化在疆已形成原油加工能力3000万吨,石油化工产品达300余种。2013年,新疆实现原油产量2658.5万吨;石油工业增加值1278.99亿元,占规模以上工业增加值的44.2%;实现利税957亿元,占规模以上工业利税的68%

但是长期以来,由于受历史延续的体制机制影响,新疆油气产业上游的油气勘探开发领域长期所有制结构单一,由央企高度垄断经营,在疆油气企业大多数以分公司形式存在,新疆地方企业和民营资本难以进入,由此拉动新疆地方经济增长乏力,对地方税收和就业贡献有限,导致地方税收贡献与经济总量不相适应。据统计,2012年,驻疆16家中央石油企业实现利税总额1334亿元,其中,上缴国家税费569亿元,新疆本土税费115亿元、只占利税总额的8.6%,上缴国家税费是留在新疆本地税费的近5倍;新疆石油和天然气开采业在岗职工(含劳务派遣)约7.5万人,仅占全区各行业在岗人员的2.69%;还有个别油田税收、产量统计不在新疆。新疆虽有丰富的油气资源,但长期以来却未能跳出“资源诅咒”怪圈,仍处在“富饶的贫困”之中。近年来,新疆各级政府及广大民众要求在油气资源开发中分享更多权益的呼声越来越高,让油气资源开发更多更好地惠及新疆各族群众的期盼越来越迫切。

二、近年来我区油气开发领域混合所有制改革实践

近年来,自治区努力争取国家和中石油、中石化的大力支持,大胆改革创新,探索推进油气开发领域混合所有制经济发展。2012年红山油田的诞生,开启了新疆油气合作开发新模式,实现了合作共赢。2013年,红山油田生产销售原油46.7万吨,实现销售收入17.14亿元,上缴各项税费6.09亿元,其中上缴地方税费1.95亿元,建成产能20万吨。2012年阿克苏地区和中石化联合成立了塔河炼化公司,成为了一家在疆注册的混合所有制企业,改制以后企业所得税由以往的按50%比例在地方缴纳变为100%在地方缴纳,2013年塔河炼化公司在地方交纳的企业所得税实现了翻番。疆内的广汇集团、美克集团等混合所有制企业长期涉足原油和天然气进出口、加工、运输领域,美汇特、华泰石化公司等企业已形成百万吨以上的原油加工能力。油气产业混合所有制开发模式活力已经初显,为新疆探索出了一条资源合作开发的新路子,目前已探索出三种发展混合所有制经济开发油气资源的主要合作模式:一是地方企业合作参股模式,即地方企业以参股的形式在油田区块、油气炼化、低效低产油田、管道建设等方面开展项目合作,如红山油田开发模式等;二是地方企业主导开发模式,即在一些新发现的油田区块以地方企业为开发主体,与中石油、中石化等大型企业在当地组建股份制公司共同开发,如昌吉油田开发模式等;三是央企在疆分公司改制为地方企业参股子公司模式,如阿克苏塔河炼化模式等。

自治区启动在油气勘探开发领域发展混合所有制,探索引入地方和民企等社会资本进入新疆油气勘探开发领域,打破油气产业单由央企垄断经营的体制格局,形成央企和地方及民企合作共建机制,促进央地和油地融合发展,有利于双方取长补短、实现共赢;有利于聚集更多资金、人才、技术等加快全区油气勘探开发;有利于推动新疆形成石化产业链,优化产业结构,提高产业层次,增加地方税收,繁荣地方经济,提升经济实力;有利于释放油气产业新的活力,使油气资源开发更进一步起到推动新疆经济社会发展“顶梁柱”的作用,让丰富的油气资源更充分地造福新疆,促进新疆经济发展与长治久安。

据有关部门测算,到“十二五”末,中石油、中石化在新疆规划的油气当量目标为6000万吨,按目前国际原油90美元每桶计算,预计为新疆带来2300亿元的工业增加值,但上缴地方税费仅97亿元,占全区“十二五”末全口径财政收入的3.4%。新疆若发展混合所有制,自主开发油气资源,按建设初期500万吨油气当量计算,可直接为新疆带来53亿元的税收,随着自主开发建设能力的不断增强,若达到1200万吨,可带来460亿元的工业增加值,拉动新疆石油石化产业链近千亿元,上缴地方各级政府税费400亿元以上,其中地方税收127亿元,对比效果显而易见。为此,我区仍需进一步拓展思路,大力推进油气勘探开发领域混合所有制改革创新,最大限度地发挥资源优势,在良好开端的基础上,用足用好油气资源,延伸产业链,取得更好更快发展成效。

三、今年我区油气开发领域混合所有制改革工作重点

自治区重点推进地方企业参与油气资源勘探开发,促进石油产业发展,带动就业,惠及新疆改善民生。在地方企业参股合作模式方面,自治区将按照红山油田的开发模式,和中石油共同制定塔里木油田中古区块开发方案,新疆国有企业代表自治区共同参与开发经营,逐步实现合作开发油气区块,同时还将在克拉玛依千万吨炼化项目、低效低产油田项目、油气管道建设等方面与中石油、中石化开展参股合作。在地方企业主导开发模式方面,中石油新疆油田公司在准噶尔东部新发现的昌吉油田、沙雅县与民丰县交界地区的顺南油田等区块,将以地方企业为开发主体,与新疆油田公司及大型企业在当地组建股份制公司共同开发。在第三种模式中,中石油、中石化在疆的勘探开发、炼油化工等所有分公司将改制为子公司,吸纳地方企业参股,形成股权多元化的混合所有制公司,实现在当地注册。

四、推进油气开发领域混合所有制改革面临的突出困难

新时期,新疆油气开发领域混合所有制改革已经起步,改革方向已经明确,但仍面临众多困难,需要循序渐进,推进过程仍是一场“攻坚战”。一是油气勘探开发环节放开是石化产业打破垄断的关键,地方和民企涉足新疆油气勘探开发领域已进入打破石化产业垄断的核心区域,央企控股仍是“底线”,短期内在油气开发领域央企依然是大股东,央企控股的主导地位仍不会改变,结合目前合作项目的情况看,央企的底线依然明确。如:红山油田的股权结构中,中国石油占60%、新疆能源集团占25%、兵团占15%;塔河炼化的股权结构中,中石化占99%,阿克苏地区仅占1%。今年年底将开工建设的中石化新疆煤制气外输管道项目中,中石化、浙能集团、新投集团的股比为90%5%5%,中石化控股。这些项目中,央企依然占有绝对股权,拥有话语权。二是油气勘探开发领域对于资金投入、技术要求和开发装备等方面要求较高,目前地方和民营企业还达不到独当一面的能力;由于油气行业是高技术、高投入、高风险的“三高”行业,需要有相当的资金和承受风险的能力,如何建立更好的运营机制,吸引民营和社会资本参与的积极性也是一个非常重要的方面。

六、当前的主要工作措施及着力点

一是在充分尊重历史的前提下,促进地方企业和资本更多地进入油气产业领域,让地方中小企业与国有大型企业“联姻”,着力在推进地方参股上取得突破。

二是对部分具备改制条件的在疆企业,通过改制与地方合作在疆注册建立股份公司,着力提高地方在油气资源开发中的权益再分配比例,把税收更多地留在新疆,惠及各族群众。

三是通过重大项目合作,促进中石油、中石化在疆新建项目全部在疆注册成立子公司,着力在推进驻疆央企在疆注册上取得突破,这可以实现对地方所得税贡献的最大化。

四是在启动实施地方主导、自主开发的大型油气项目上取得突破。与此同时,仍需处理好中央企业与地方及民企的关系,以及行政手段与市场规律、经济发展与长治久安的关系。在油气勘探开发领域实施混合所有制改革,一定要真正打破行政性垄断,让民营企业以企业的身份直接进入,而不是以资本的方式入股,让各种资本在公平的条件下竞争,使民营资本与国有资本享受同等的待遇;注重保护地方的经济与生态权益;鼓励企业促进新疆当地群众特别是少数民族群众实现就业,使油气资源开发更多惠及当地、更好惠及各族群众。

(作者单位:自治区发展改革委经济研究院)

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