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新疆口岸经济带发展问题及对策建议
2019-12-03 16:50 李雪梅 闫海龙  审核人:

 

摘要:本研究分析了新疆口岸发展现状,近年来,口岸经济取得到了长足发展,但在配套设施、通关能力、经济结构、人才队伍、体制机制、毗邻国家发展形势和政策研究等方面存在一些问题。为此,从明确口岸功能定位、加快推进基础设施建设、推进口岸经济由“通道经济”向“口岸经济”转型、聚焦“一带一路”推动口岸经济带形成、创新口岸体制机制等方面提出了对策建议,促进口岸经济带形成和发展,推进丝绸之路经济带核心区建设。

  关键词:新疆 丝绸之路经济带核心区 口岸经济带

2019年新疆经济工作会议,提出落实自治区党委“1+3+3+改革开放”工作部署,扎实推进“三项重点”,其中一项重点工作就是抓好丝绸之路经济带核心区建设,着力推进“一港”“两区”“五大中心”“口岸经济带”建设。新疆口岸在丝绸之路经济带的建设中具有连接东西的枢纽作用,口岸经济带的建设和发展将有推进新疆与周边国家经济的交流与合作,促进国内外市场的对接,推进丝绸之路经济带核心区建设。

一、口岸经济带发展现状

(一)口岸对外贸易现状

201715个口岸的货运量、贸易额、出入境人次和车次看,霍尔果斯口岸、阿拉山口口岸的货运量占全疆口岸货运量的92%,贸易额占全疆口岸的69%,主要进口货物以天然气、原油为主,阿拉山口口岸中哈原油管道进口原油1232万吨,霍尔果斯口岸进口天然气2792.58万吨,占这两个口岸货运量的80%;伊尔克什坦口岸、吐尔尕特口岸、都拉塔口岸、吉木乃口岸等四个口岸的货运量在30万吨—43万吨之间,占全疆口岸的2.6%,贸易额在2235亿美元,占全疆口岸的24.67%,其他9个口岸贸易额仅占全疆口岸的6.33%,可见,公路口岸大部分过货量在十几万吨、几十万吨左右不等,而有的口岸只有几万吨。从各口岸出入境人员看,霍尔果斯口岸口岸出入境人员(主要是合作中心)584.88万人次,占全疆口岸出入境人次的81.66%,乌鲁木齐机场口岸出入境人员为82.25万人次,居第二位,占全疆口岸出入境人次的11.48%,其余13个口岸的出入境人次仅占全疆口岸出入境人次的6.86%。从出入境车辆(班列)看,霍尔果斯口岸出入境车辆(班列)165484列辆次,占全疆口岸的44%,阿拉山口口岸、吐尔尕特口岸、伊尔克什坦口岸、都拉塔口岸、塔克什肯口岸出入境车辆占占全疆口岸的38%。从各口岸主要进出口货物看,新疆口岸出口主要以百货日用品、机电设备、钢材、工程机械、水泥建材、服装等,进出主要是石油、金属矿石、钢材及有色金属、集装箱、焦炭等能源资源类货物以及农副产品等,呈现出“价值低但数重量高”的特点。

(二)口岸基础设施建设现状

为了积极主动融入新疆丝绸之路经济带核心区建设,在管好用好现有口岸基础设施,提高口岸通关能力基础上,新建一批功能性口岸项目。乌鲁木齐机场先后二次改建和机场一类口岸航站楼的新建,乌鲁木齐国际陆港区、临空经济示范区建设取得积极进展,多式联运海关监管中心正式运营,中欧班列乌鲁木齐集结中心扩建一期工程竣工。阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸的海关公路、铁路H986(快速查验系统)、列车自动消毒通道、动植物疫病疫情监测实验室、出入境动植物检疫隔离场、公路口岸出入境旅检和货检通道、公路口岸全天候出入境车体检查室、应急电源等一批通关保障工程相继建成投入使用,同时,实施了城市道路、供排水、供热管网、垃圾处理、污水处理、电力改造等一大批市政基础设施。

(三)口岸管理和功能服务现状

各口岸的海关、边防检查、检验检疫等联检联运部门积极推进“一站式作业”模式、“单一窗口”、通关一体化改革,推进监管资源“共建共用共享”,推行“延时通关”“紧急救助”等服务保障机制,推进“智慧口岸”建设,不断提升服务水平,简化通关环节。例如在巴克图、霍尔果斯、五个长距离孔道口岸开展H986设备共享共用试点。新疆海关、检验检疫业务全面优化整合,基本上实现了“单一窗口”口岸全覆盖、主要业务系统全覆盖。乌鲁木齐海关全力推进与青岛、济南、郑州、太原、西安、银川、兰州、西宁、拉萨等9个海关联手构建丝绸之路经济带通关高速路,对特殊货物实行“急事急办、特事特办”,构建转关进口货物“一次申报,一次查验、一次放行”的监管模式。

(四)口岸经济发展现状

新疆口岸经济整体水平较低,大多数陆路口岸经济发展仅处于起步阶段,当前大部分口岸经济产业结构是“三 、二 、一”型,口岸产业结构体现了较强的外向型特征,除了乌鲁木齐机场、霍尔果斯口岸、阿拉山口口岸等形成一定产业发展集聚效应,其他口岸处于初级发展阶段,其他口岸经济基本上是通道经济。阿拉山口的进口油气仓储、金属选矿冶炼、皮革加工、新能源等产业进一步发展,棉纺织、农副产品加工业后发优势初步显现。霍尔果斯口岸依托开发区,初步构成了以加工制造业和现代服务业为支撑的现代产业体系。

(五)口岸腹地经济发展现状

从各口岸腹地经济发展来看,大部分口岸所依托的县城距离较远,在100公里以上;大部分所依托的县城人口规模较小,在25万人以下,仅乌鲁木齐市、霍尔果斯市、喀什市等口岸依托城市人口规模超过25万人;乌鲁木齐市经济发展态势良好,2018年乌鲁木齐市GDP达到3099.77亿元,其GDP一直占到全疆GDP总量的1/4左右,其他大部分口岸所依托县城经济发展落后,经济规模小,GDP产值在100亿元以下;口岸所依托的县城产业结构主要以“三、二、一”为主,这种“三、二、一”产业结构是由口岸的特殊地理位置所决定的,因为口岸的工业、农业极不发达。

二、新疆口岸经济带发展存在问题

(一)口岸基础设施及配套建设有待完善

由于新疆特殊的地理环境,口岸大多建在远离城市的边缘地区,基础设施建设需投入大量资金,而地方经济落后、财力有限,很难完成基础设施重大项目建设,大多数口岸只能在低层次、低水平的条件下运营,个别的口岸尚没有高级别的交通线路经过(阿勒泰市至红山嘴口岸仅为四级砂石公路),从建设丝绸之路经济带和扩大对外开放的战略高度看,口岸基础设施较为落后,口岸承载能力低,与“一路一带”核心区建设要求仍有较大差距。目前,除了霍尔果斯、阿拉山口两大口岸基础设施水平相对较高,但口岸货运压力也较大,并且随着进出口量的扩大,现有换装设施、查验设施等已经老化,换装能力条件亟待改善。部分口岸方面缺少大型的封闭式检验场地、大型货物装货场、危化品换装设施、物品防护设施等物流配套设施。口岸对方国家口岸基础设施建设落后,如阿拉山口口岸哈方的公路年久失修、蒙方巴彦乌列盖省至大洋口岸完全为自然路面等。此外,口岸的公共服务设施有待进一步提升,红山嘴、红其拉甫等部分口岸的生活住宿、用水、用电还在困难。

(二)通关服务能力和技术水平有待提高

新疆口岸通关便捷程度不高,口岸现有通关条件、验放模式和服务水平有待进一步完善和改进,口岸通关能力有待提高。乌鲁木齐口岸通关不断改善并取得一定成效,但与口岸各部门间“信息互换、监管互认、执法互助”要求相比,仍存在口岸各自运营、口岸综合管理部门协调难度大等问题。同时,在口岸服务理念、服务措施、查验效率、工作制度等方面与“单一窗口”建设仍有差距。口岸之间没有一个公共指导性的信息平台,尚未建立科学的大范围、多渠道的信息发布机制,口岸企业电子口岸管理系统无法实现与海关、检验检疫、国际道路运输管理的平台网络数据链接,口岸运作效率受到一定限制。

(三)口岸经济结构单一、通道经济明显

口岸产业基础薄弱,产业结构单一,经济结构调整缓慢,仍然以进出口贸易为主,并且出口商品档次低、主要为外地生产,与当地经济联系不紧密,通道效应远高于产业效应,尚未形成具有口岸特色的产业基础和进出口产品加工基地,加工贸易所占比重不大,自主品牌和附加值高的产品出口比较优势不明显。即使功能比较齐全的阿拉山口、霍尔果斯口岸城市也存在产业结构失衡,例如阿拉山口口岸地缘优势尚未充分转化为经济优势,工业基础薄弱,产业链条短,没有形成外向型产业集群;霍尔果斯口岸也尚未形成产业链和产业集群,现代服务业发展水平较低,贸易方式单一,仍以过货贸易为主。

(四)口岸与腹地之间经济互动支撑作用不强

由于新疆经济总量小,空间尺度大,呈现出明显绿洲经济的特点,口岸与腹地、口岸之间的联系强度普遍较小,一方面,口岸对腹地经济发展的带动作用相当有限,另一方面,没有形成比较成熟的腹地中心城市,腹地经济对口岸经济发展贡献度较低。即使作为乌鲁木齐机场口岸腹地的乌鲁木齐市,2000年以来,乌鲁木齐市的经济总量一直稳居全疆第1位,其GDP一直占到全疆GDP总量的1/4左右,全疆经济水平最发达,但其整体仍处在快速发展阶段,经济腹地对口岸的影响也没有预期那么大。

(五)口岸功能定位不明确,存在同质化过度竞争

由于口岸功能性定位的模糊和缺失,对于位于同一产业集群、功能相似的多个口岸而言,货源种类相似、经济腹地重叠,再加上上级机构的协调处于真空,其结果就是导致在基础设施、中转效率、资源组织、运输价格等方面存在恶性竞争,特别是区域内部的货源竞争比较激烈,口岸之间的竞争在很大程度上还处于无序状态。

(六)人才队伍建设相对滞后

各边境口岸都位于自然环境恶劣的偏远地区,受基础设施条件和交通不便等制约因素的限制以及工作环境差、压力大、收入增长缓慢等因素的影响,难以吸引高素质、高学历、经验丰富的人才,存在留人难、引才更难的问题。同时,人员编制不足且素质不高,招聘人员流动性大,在一定程度上影响口岸的通关和发展。

(七)体制机制改革有待深化

从各口岸整体工作模式来看,各部门之间、企业与部门之间、中介机构与企业之间仍然存在信息沟通不及时,部分通关环节不畅通,工作衔接不紧密和配合力度不足,管理协调难度大等问题。口岸机构改革进展缓慢,涉改单位三定方案至今未予明确。口岸事权与财权不匹配,既要实行人员、货物的查验通关职能,还要承担一部分社会管理职能,使口岸建设和运营成本高。

(八)对毗邻国家形势和相关政策研究不够

我国有关中亚、俄罗斯、巴基斯坦、内蒙古的研究机构和学者极少,而且这些专家学者的研究成果基本不与相关单位和企业的工作对接,单位和企业相关人员很少主动了解、学习专家的研究成果,更少投入资金聘请专家、学者进行研究和分析。中亚、俄罗斯、巴基斯坦、内蒙古等国家政局不稳,政策多变,但是企业和相关部门对这些国家的政局形势和法律政策了解和研究不透彻。

三、新疆口岸经济带发展对策建议

(一)明确口岸功能定位,实现差异化发展

明确口岸功能和发展定位,形成各自在全疆口岸对外开放体系中的特色定位,引导口岸错位发展,鼓励口岸之间在产业链的不同环节分工协作,实现资源优化配置和整体效益最大化,提高通关效率。支持乌鲁木齐建设商贸服务型国家物流枢纽承载城市,支持依托阿拉山口、吐尔尕特、红其拉甫等口岸的城市建设陆上边境口岸型国家物流枢纽承载城市,支持巴克图口岸所在地区(市)建立国家重点开发开放试验区,探索沿边开发开放新模式、新机制,发挥其在新疆丝绸之路经济带核心区建设中的引领示范作用。制定新疆口岸相关系统性、差异化的支持政策,从财政、税收、金融、产业等多维度进行制度设计和政策支持,使其更好地承担国家使命和政治责任。

(二)加快推进基础设施建设,建设口岸经济发展大通道

推进口岸交通基础设施建设,近期推进口岸之间以及口岸与腹地之间的高速公路建设和沿边公路升级改造,远期推进中吉乌铁路、中巴铁路等项目建设。推进口岸公共服务设施以及相关通关、物流、产业发展等配套设施建设,支撑口岸产业发展。建立健全、合理、系统的融资模式,从而拓宽口岸建设资金来源渠道,及时补充政府资金投入的不足,改善口岸基础设施落后的现状。

(三)推进口岸经济由“通道经济”向“口岸经济”转型

一是口岸+产业加工。探索“两头在外”的跨境产业合作区,共建产业化园区、生产基地、产品加工基地,发展贸易加工型、劳动力密集型、特色资源加工型、保税加工型、国际产能合作型等产业,把单一的通道经济转变为落地加工、多元发展的口岸经济。二是口岸+商贸物流。推进与沿海口岸功能相互延伸,发展跨境物流业、保税物流业,推动边境商贸物流业大发展;构建联结国内、立足新疆、面向欧亚的互联网+跨境电商服务平台,加快发展跨境电子商务、跨境海外仓建设。三是口岸+边境旅游。推进中哈阿拉山口-乌恰拉尔国际旅游合作区、中哈塔城—阿拉木图国际旅游合作区等重大旅游项目建设,打造以中哈跨境旅游为核心的精品旅游线路,塑造丝绸之路经济带旅游文化新形象。四是口岸+特色城镇。按照“一岸一品”“一镇一特色”的发展思路,打造一批特色边境城镇。

(四)聚焦“一带一路”,围绕重点方向推动口岸经济带形成

以研制国际货运提单和实现人民币结算为突破口,建立服务丝绸之路经济带的陆路国际运输和贸易规则体系,提高产业要素聚集能力和规模扩张发展潜能;以中亚合作为基本框架、以对接欧亚经济联盟为主要抓手、以服务消费升级为发展方向,全面升级在大宗贸易、农业开发、保税加工、跨境旅游等方面的开放合作;以国际铁路运输、国际贸易、商务服务和现代金融为重点,加强对丝路带沿线基础设施建设、国际物流服务和国际产能合作的对接融合动能,提升国际供应链控制力和产业组织服务能力;以产业分工协作为重点,优化产业空间布局体系,形成点、线、面的网络体系,构建沿边口岸――沿边经济带――内陆交通轴线腹地经济带为主体的产业发展布局,推动口岸与腹地经济、口岸之间的经济联系互动,带动口岸经济带高质量、规模化发展。

(五)创新体制机制,优化口岸经济发展大环境

创新跨境合作机制。完善两国边境地方政府定期会晤机制,深化边境社会事务和劳务合作。在有条件的口岸,推动允许两国边境居民持双方认可的有效证件依法在合作带内自由通行。深化在教育、科技、文化、体育、卫生、生态等领域的务实交流合作。创新口岸管理体制。创新口岸通关监管模式,推行“单一窗口”“两国一检”“一站式”和“预约式”等通关模式,精简边境小额贸易出口“简单申报”手续,加快智慧口岸和公共信息平台建设,扩大与中亚、西亚和欧洲各国的通关业务合作范围,提升口岸通关便利化水平。创新财税管理体制。进一步优化财政支出结构,把更多资金投入保障和改善民生和公益性基础设施建设等领域。创新财政管理方式,建立口岸产业发展引导基金的政府出资,吸引社会资金加大对重点项目的支持力度。创新行政、人才管理体制。深化行政管理体制改革,加快推进简政放权、放管结合,打造“一站式”政务服务平台。设立口岸人才发展专项资金,大力引进、培养重点领域急需紧缺专门人才。健全干部交流和人才引进机制,鼓励外地优秀人才参与口岸经济带建设,在落户、待遇等方面给予支持。

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