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最新消息 · 目前新升级改版的新疆研究院门户网站处于试运行阶段,正在充实完善,欢迎提出宝贵意见和建议。    2014/11/12

拓宽地方政府融资渠道 推进新疆基础设施“补短板”
2019-07-15 16:56 马延亮  审核人:

 

 

摘要:近几年,在防范化解地方政府债务风险和严格规范地方政府融资的背景下,地方政府融资方式发生了较大变化。如何合理合规拓宽地方政府融资渠道,满足地方基建投资项目融资需求,值得当前地方政府深入思考研究。本文深入分析新疆地方政府主要融资工具利用情况,剖析地方政府融资面临的问题和困难,提出拓宽地方政府融资渠道的对策建议。

 关键词:地方政府融资 融资工具 基础设施 政府债务

基础设施是经济社会发展的重要推动力量,地方政府在基础设施建设中承担着投融资的主体责任,长期以来,地方政府主要通过土地财政和融资平台等渠道获得基础设施的投资资金,以弥补体制内资金不足问题。但是随着经济进入新常态运行阶段,投融资体制也发生了重大的变化。土地财政随着房地产行业调控而受到限制,同时政府出于风险防控的考虑,剥离了融资平台的政府融资功能。新《预算法》的修订让地方政府发债成为现实,PPP模式得到大规模推广,政府投资引导基金规模持续扩大,民间资本参与不断活跃,使得地方政府融资更加市场化、多元化。

一、新疆地方政府主要融资工具利用情况

(一)银行信贷融资是新疆基础设施建设的重要融资工具

基础设施是地方政府的主要投资领域,基础设施信贷规模变化可以反映出地方政府间接融资状况。2017年年末,新疆中长期贷款余额为10164亿元,增长17.9%,主要投向电力、热力、交通及公共设施等基础设施领域贷款达到4107.4亿元,增长21.4%,占中长期贷款总额的40.4%。可见,银行贷款是新疆地方政府进行基础设施建设的重要融资工具。

(二)债务融资走向规范化、透明化,发行规模不断扩大

债券融资,作为地方政府新的融资方式,存在着融资风险显性化,易于控制,政府信用评级越高,融资成本越低,地方债券偿还若以旧换新,则可无限延长等优势,但地方政府发行地方政府债券必须在国务院批准的限额内发行。2009年,新疆由财政部代发首期地方政府债券,发行规模为55亿元,到2014年突破百亿,达到111亿元,到2018年突破千亿,达到1012.8亿元,是2009年发行规模的18.4倍,发债规模逐年扩大。截至2018年底,新疆累计发行地方政府债券3690.1亿元。

(三)PPP模式拓宽融资渠道,规范管理不断加强

以贷款为主的地方政府融资平台,一直以来是最为传统的间接融资渠道,而PPP模式的出现,使直接融资基于股权和新型债券之上,为该模式下的政府融资开启了直接融资的“大时代”。2015年以来,财政部、发改委等发布了一系列规范性文件抑制PPP过热和PPP投机的行为,规范地方政府举债,整顿和清理PPP综合信息平台项目库。特别是财预[2017]57号、87号、92号文,对规范发展PPP项目作了明确规定。截至20194月底,新疆在全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目361个,分别比2017年和2018年末减少139个、4个,分别占全国、贵州和云南入库项目的4.0%68.1%78.3%,入库项目金额为5524.16亿元,分别占全国、贵州和云南入库项目金额的4.1%48.7%49.2%

(四)政府投资引导基金积极探索,主要投向基础设施领域

政府投资引导基金是市场经济条件下政府支持产业企业发展和薄弱领域建设的有效手段。近些年,全国各地设立引导基金的热情非常高,引导基金呈现井喷式增长,但在清理地方政府债务和规范地方政府融资的大背景下,2017年以来各地政府投资引导基金设立呈降温之态。据不完全统计,截至20195月底,新疆设立政府投资引导基金30支(含子基金8支),约比2016年增加43%,认缴规模达到330亿元以上(政府认缴68亿元以上)。其中,自治区层面设立4支,认缴规模为38.6亿元(政府认缴8.6亿元,实缴5.2亿元);各地州市层面设立26支,认缴规模达到300亿元以上(政府认缴60亿元以上,实缴11亿元)。引导基金的项目投向主要集中在基础设施领域,地域投向主要集中在区外,地域投向有悖引导基金设立初衷。

(五)融资平台剥离政府融资功能,市场化转型步伐加快

2014年国发43号文明确规定:剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。2018年财金54号文明确提出:国有企业或地方政府融资平台公司既不得代表政府方签署PPP项目合同,也不得作为社会资本方。随着地方政府融资的不断规范,融资平台进入了转型发展的新阶段,与地方政府的关系向市场化契约关系转变,今后为地方政府提供基础设施建设服务时,地方政府不再提供直接担保或间接兜底承诺。虽然当前地方政府融资平台通过银行信贷体系进行融资受到了严格监管,但企业债、信托等其他市场化融资方式的发展,拓展了地方融资平台的融资渠道。

二、新疆地方政府融资面临的问题和困难

(一)融资方式缺乏创新、渠道单一,仍以间接融资为主

长期以来,新疆地方政府主要依靠土地财政、融资平台和自有财政资金进行投资建设,对金融产品、金融市场、PPP模式等创新融资方式缺乏深入探索,可持续融资能力不强。2017年,新疆全社会固定资产投资中国家预算内资金、国内银行贷款、自筹资金三项占资金总量的85.4%,资产证券化、债券融资、利用外资以及其它方式融资占比较小。截至2018年末,新疆政府债务余额4161.50亿元,增长15.2%,负债率为34.1%,这些资金绝大部分来源于银行贷款。可见,新疆各级政府融资仍以传统的间接融资方式为主,融资渠道狭窄,融资品种缺乏创新,利用多种金融工具进行直接融资的能力差。

(二)地方政府债券融资规模小,难以满足实际投资需求

2015年,财预225号文件规定,对地方政府债务实行限额管理,保障地方政府债务余额不超过法定的“天花板”上限要求。从我国允许地方政府发行债券开始,新疆地方政府债券发行量在2014年才突破百亿,2016-2018年债券发行量年均增加约130亿元,远低于当年政府债务新增限额。其中,2018年实际新增政府债券规模仅为当年政府债务新增限额的25.4%2017年发行地方债券规模仅为当年基础设施投资额的16.2%2009-2018年新疆累计发行地方政府债券规模3690.1亿元,仅相当于全国2018年当年地方政府债券发行量(41652亿元)的8.9%,难以满足当前新疆地方政府投资需求。

(三)PPP项目落地难、开工少,融资行为有待规范

根据实地调研情况,2018年底,新疆签约PPP项目因项目融资不畅、回报机制不合理、双方谈判不顺利等问题,累计开工项目89个,实际落地开工率仅为32.9%,已开工项目投资额为654亿元,只占落地项目总投资的24.7%,与PPP综合信息平台项目管理库中的进展存在较大差别。此外,现实中仍存在一些采用固定回报、兜底回购等方式包装PPP项目,借PPP名义变相举债融资,如“名股实债”、“保底条款”、拉长版BT等不规范问题。20184月,在防范地方政府债务风险的背景下,全国各地掀起PPP项目清理整顿,新疆被清理出库和整改的PPP项目总量达到444个,占2017年末入库PPP项目总量的88%,涉及资金高达4573亿元。

(四)引导基金起步晚、规模小,认识和运营能力不足

目前,新疆政府投资引导基金仍处在探索学习阶段,起步晚,规模小。截至20195月底,新疆政府投资引导基金设立数量、认缴规模和实缴规模均远低于贵州、青海和陕西等西部省区。以贵州省为例,以上三个指标分别约为贵州的37.5%11.0%6.8%。同时,有关行业部门和地方政府对引导基金学习认识不够,专业基金管理人才缺乏,运营能力不足导致运作机制走样违背初衷,政策导向与投资人利益诉求存在分歧,政府主动服务的意识和能力有待增强,财政隐性风险仍然存在,“明股实债”违规行为时有发生,资金使用效率低,没有充分发挥政府引导基金的引导作用和财政资金杠杆放大效应。

(五)融资平台“造血”功能不足,市场化融资方式较少

新疆地方融资平台多为政府及其所属部门实际出资,资产构成中公益性资产和划拨土地占比较大,经营性资产占比偏小,难以生成内部“造血”功能,融资方式主要依赖于政府项目银行贷款,而来自于中小企业集合票据、中期票据、资产证券化等市场化程度较高的融资方式较少,存在偿债风险增加的隐患。截至20176月末,新疆地方政府融资平台贷款余额中,项目贷款占贷款总额高达96.6%。此外,2018年财金23号文规定“金融机构不得违规新增地方政府融资平台公司贷款”,多家银行已暂停政府平台和类平台项目的融资业务投放,这样极可能造成部分平台债务到期后无法续贷,引发债务违约风险。

三、拓宽地方政府融资渠道,推进新疆基础设施“补短板”

(一)积极争取提高地方政府债券新增发行规模,合理扩大专项债券使用范围

一是积极申请适度提高地方政府债券新增发行规模,加快债券发行进度,重点利用好新增债券和再融资债券,创新发行债券品种,优化资金使用结构,提升预算绩效管理。二是合理扩大专项债券使用范围,依法合规推进生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业和基础设施等领域发行专项债券。三是逐步提高长期债券发行占比,对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大基础设施项目,鼓励发行10年期以上的长期专项债券,更好匹配项目资金需求与期限。

(二)规范有序推广PPP模式,盘活存量公共资产,拓宽资金来源渠道

一是规范统一项目入库标准,提升入库项目质量,明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库。二是进一步规范PPP项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。三是严禁各类借PPP变相举债的行为,对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。四是采用PPP模式盘活基础设施存量资产,通过发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资,提高资产流动性,吸引更多社会资本参与,拓宽项目资金来源。

(三)加强学习研究,整合规范现有引导基金,积极开展重点领域试点新设

一是加强政府各主管部门对政府投资引导基金的学习认识,提高专业能力,充分认识政府引导基金的政策目标、管理目标和经济目标协调统一。二是积极开展政府引导基金的设立、募资、投资、管理和退出等全过程研究,提高政府对引导基金的指导服务能力。三是加强顶层设计,制定自治区政府投资引导基金相关管理办法和评价机制,重视专业人才的培养和引进,提高引导基金运营能力。四是整合规范现有引导基金,健全风险防范机制,防止现有基金仍以明股实债方式变相增加政府隐性负债。五是结合自治区“1+3+3+改革开放”重点任务,充分利用援疆人力、物力和财力资源,积极开展试点新设一批支持核心区建设、脱贫攻坚、乡村振兴、旅游业发展和民生建设等方面的政府投资引导基金,促进产业转型升级,提高薄弱领域供给。

(四)加快推进融资平台公司市场化转型,建立政府和平台公司的新型契约关系

一是积极推动平台公司从单纯的投融资平台向“投资、融资、建设、经营”等职能于一体的综合运营商转变,提升平台公司市场竞争力。二是厘清政府和平台公司的关系,区别对待平台公司存量债务和新增债务,重点做好存量债务的归集、处置、化解,防止平台债务转化成地方政府的隐性负债。存量债务方面,做到经营性项目与政府项目脱钩,债务转化为一般企业债务;准公益性项目,可采取PPP模式,债务由平台公司偿还,政府承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;公益性项目,由政府举债融资。新增债务方面,严格按照国发43号文件精神,剥离融资平台政府融资功能。

(五)多渠道创新拓宽地方政府市场化融资方式,引导提高民间资本参与度

一是运用资产证券化、企业债券、中期票据、短期融资券等市场化融资手段,扩大重点领域和薄弱环节基建项目建设融资规模。二是构建市场化运作的融资担保体系,增强融资担保机构实力,为政府基建项目提供融资担保服务。三是支持有条件的地方政府优先设立融资租赁公司,鼓励民间资本设立融资租赁公司,促进投资主体多元化。四是破除民间资本进入地方重大基建领域的隐性障碍,创新项目融资方式,适当降低基础设施等项目资本金比例,用好开发性金融工具,吸引更多民间资本参与基础设施“补短板”,形成多元化治理结构,改善资产负债表,降低政府债务率,提高项目运营效率。

(六)建立地方政府投融资风险防范机制,严格控制政府新增债务规模

一是构建地方债务风险评价标准和预警指标体系,密切关注本地经济发展动态、预计经济增长速度、政府财政能力情况以及负债率、债务率、债务增长率、债务依存度等重要指标,分析潜在风险,及时发现问题,最大限度地控制地方融资债务风险的发生。二是落实地方政府债务限额管理,严格控制政府新增债务规模,多方筹集化解存量债务风险渠道, 确保债务融资可持续发展。三是强化政府投融资风险与债务监管,按照“举债有度、用债有方、还债有源”的原则,加强政府债务事前、事中、事后监管,严控投融资风险和债务违约风险。

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