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南疆四地州推进土地股份合作社问题与对策研究
2019-07-08 17:51 崔巍平  审核人:

 

 

——以阿瓦提县农村土地流转情况为例

摘要:本研究通过对当前南疆四地州农村土地流转的情况进行了分析研究,总结了当前的土地流转方式与土地股份合作制的差别,归纳了南疆四地州推进农村土地股份合作制存在的主要问题,提出在南疆四地州推进农村土地股份合作制发展的相关措施和政策建议,以期推动农村土地合理规范地流转,对于规范南疆四地州农地股份合作制发展、发展规模高效农业、促进农业转型、提高农村经济的发展水平、缩小城乡差距起到促进作用。

 关键词:土地股份合作制 土地流转 土地承包经营权

近年来,南疆四地州农业合作社新探索的规模开始扩大,其中,农村土地股份合作制在疆外很多地区成功实践。对于非农产业不发达、农业劳动力较多固守农村土地的南疆四地州连片特困地区,能否通过探索农村土地股份合作制改革的新路径,促进农村经济社会健康持续发展。2018年,调研组以南疆四地州的一个县(阿瓦提县)为样本,对农村土地承包和使用权流转情况进行了调查,用以研究南疆四地州实施股份合作制的现实困境和改革建议。

一、土地承包经营基本情况和农村土地使用权流转的基本情况

(一)阿瓦提县土地流转的方式

阿瓦提县农村土地流转和规模经营工作起步较早、基础较好。早在20世纪80年代中期开始,在阿瓦提县有条件的地方推行长绒棉种植适度规模经营,逐渐形成“长绒棉基地”。到了90年代后期,特别是农村第2轮土地承包以后,在阿瓦提县落实农户土地承包权30年不变的前提下,按照“自愿、依法、有偿”的原则,大力推行土地使用权流转,积极实施土地规模经营,土地流转面积不断扩大,规模经营不断提高。

根据土地的性质,目前农村的集体土地和农村承包土地土地都产生了流转。根据调查统计显示,阿瓦提县的集体土地流转方式大致分三种:大企业租赁流转、种植大户流转和散户流转三种方式。其中,大企业租赁流转规模达到了2万亩左右,种植大户流转土地规模达到10万亩左右,散户流转土地规模达到18万亩左右。农村承包土地的流转也分三种:大企业租赁流转、种植大户流转和兵地融合嵌入式流转。其中,大企业租赁流转达到了15万亩,种植大户土地流转0.8万亩,兵地融合嵌入式土地流转0.5万亩。

从流转方式看,阿瓦提县主要有转包、租赁、转让、互换等形式,其中租赁是最为普遍的流转形式。

从流转主体看,土地流入方以农户为主,以大企业为主的新型农业经营主体流转的比重逐年上升。2018年,阿瓦提县与新疆利华棉业有限公司、中棉集团、重庆渝棉集团与阿瓦提县签订了100万亩农村土地流转框架协议。2018年,在政府的倡导下,由阿瓦提县利华新创农业有限公司和阿瓦提县利华现代农业有限公司同塔木托拉克乡、英艾日克乡、乌鲁却勒镇村委会签订合同流转了12万亩土地,涉及农户1.5万户。

在调研中,我们发现:在政府主推大企业参与土地流转的方式下,阿瓦提县农民对土地股份合作社还在观望当中,还没有一个成熟的土地股份合作社成立,也没有出台相应的鼓励政策。

(二)阿瓦提县的土地流转方式的利弊

政府鼓励农民参与土地流转,其目的一是使得土地规模化经营,实现农业现代化;二是为了解放农户的剩余劳动力,让农民进城务工或工作,为家庭多增加一份收入,从而达到帮助农民脱贫致富的目的。

现有的土地租赁流转,从农户角度来看,看似农民有了稳定的收入,但部分农户仍然不情愿将土地流转出去。其主要原因在于:乡镇农户地块小,较为分散,果树和白地相互穿插,特别是种植了林果等特色产业的土地(这些林果树木的属性特别,大都来自于国家的扶贫项目,不能轻易砍伐),成为此轮土地流转的禁区。因此,实施土地租赁流转方式,最后始终都会有部分土地留给自己耕种。事实上农民无法完全脱离农村去城市从事另一份工作,这样非但没有达到增收的效果,还容易造成因失地返贫的不良后果。

从种植大户角度来看。很多种植大户管理水平很高,土地产量好,收入高,自己种植的收益远远高于土地流转收入,他们也不愿意将土地流转出去。

从获得流转土地的农业企业角度来看。以利华公司流转土地为例:该公司获得的流转土地也面临着一系列的问题。一是土地碎片化严重。2018年流转的十几万亩地,分区划片,分四五十块地,大部分是1000亩以下一块的。因土地没有集中连片,管理起来成本居高不下。二是基础设施投入对成本回收影响较大。农业企业将农户土地流转后要将小块地合并成为大块条田,平整土地费用、附属基建(道路、桥涵闸、滴管、电力)等设施费投入很大,每亩达到了1000-1200元。三是企业和农户的预期租赁期限有冲突。流转来的土地,企业需进行基建的投入,需要长期经营才能获得收益,因此企业获得的流转期限越长农业企业风险就越小。但农户希望流转期限短一些,考虑到物价上涨等因素,每亩600元、10年不变的承包合同,显得并不合算,这就形成了流转期限上的矛盾。

二、土地股份合作社与传统土地流转的比较

从阿瓦提县对推广土地流转现有方式看法来说,“实现了农户、村集体、企业‘三赢’”。那么,为什么区外发达省市却正在大力推广土地股份合作制度,而不是集中推广大企业的土地流转方式?土地股份合作制与土地流转有什么本质的区别?好在哪里?

土地股份合作制度,是在不改变我国土地集体所有的基础上,将农民承包的土地量化入股,与其他生产要素如资金、设备、技术等联合,以土地股份合作社为平台的一种农地产权制度。这种制度实现了农地所有权、承包权和经营权的三权分离,合作社对土地资源进行经营管理,获得的利润按股分红,风险由全体股东共担的股份合作制度。

将江苏省、浙江省、广东省实施比较成熟的农村土地股份合作制度与阿瓦提县现有的土地流转制度的比较发现,土地股份合作社经营与土地流转经营两者之间存在根本性的差异,对比结果如表1所示。

1  土地股份合作社与土地流转经营比较

性质

土地股份合作社

土地流转经营

经营主体

社员

流转业主

经营动力

农民内生动力

外部力量

农户自由度

社员入社资源、退社自由

流转期内农民不能自由退出

土地成本

无租金,生产成本由社员自主投入

有租金,生产成本由流转业主投入

作物类型

棉花、小麦等传统作物

林果、花卉等经济作物

农户权益

土地承包权、股权、分红权(土地股份合作政策性收益分享权、土地规模经营收益分享权)、优先务工权

土地承包经营权(及派生出的土地

经营权流转权)无法实现土地规模

经营效益

利益分配比例

利润的10%左右属于合作社,20%左右属于职业经理人,70%左右属于农户

农户只有租金收入,不参与利润分配

风险状况

国家棉花目标价格改革和最低粮食收购价保证,风险较小

经济作物市场价格波动较大,风险较大

由表1可知,土地股份合作社通过“利益共享、风险共担“的联结机制,既能保障农民的基本权益,又能巩固农民之间、农民与合作社之间的合作基础,能够促进农村生产要素合理流动,能提升农业生产经营效率。

三、南疆四地州推进土地股份合作制需解决的问题

与现有的土地流转方式相比,土地股份合作制有着诸多的优势,在南疆四地州推进土地股份合作制,还需要解决一系列的问题。

(一)需解决农村股份合作经营主体数量匮乏的问题

是否有实力型农业经营主体成为影响农村股份合作制改革的首要因素。农民将土地承包经营权入股农民专业合作社或农业企业,以种植经济作物发展现代农业,需有一定经济实力的农业企业作为经营主体,而一般的农民专业合作社、家庭农场、种植大户难以担此重任。

(二)需解决减弱农村股份合作经营主体的农业风险压力

农业是一个高风险的产业。一方面,仅局限于土地规模经营带来的生产性收益,可能难以支撑多数合作社“保底收益+浮动分红”的分配办法;另一方面,经营主体在经营期内需承担较大的资金压力、技术压力、市场压力,经营主体在投资收益、产业效益的可持续性都存在不可预测的风险,一旦遇到农业企业经营效益持续下降,将影响经营主体的持续性和稳定性发展。尤其值得注意的是,土地作为一种特殊生产要素,成员对分红期望有着刚性上涨预期,这无疑给经营者带来更大压力。

(三)需解决对股份合作经营主体进行有效监督管理的问题

当前,农村土地股份合作制处于探索阶段,从区外的农村土地股份合作社运营的情况来看,一些股份合作制的农业企业内部没有股东大会和董事会机构的设置,多数企业没能建立起监事会之类的监督组织。在保障入股人的利益方面,缺乏监管体系,企业、合作社、种植大户的项目资金管理缺乏监督机制。有的经营主体对农业经营原本不感兴趣,主要是看中项目资金等。

(四)需解决对农民(股东)对土地股份合作模式的顾虑的问题

农民(股东)对土地股份合作模式的顾虑主要体现在分配方式上。农民害怕入股以后,合作方式变成了明股实租的方式。这是推行农村土地股份合作社最大的困难之一。从规范角度讲,合作社分配应是以盈余返还为主、以股金分红为辅的制度安排。但是,在多数土地股份合作社当中,以“保底股金“名义分配给成员的盈余既不能体现交易返还,也不能体现股金分红,成员与合作社之间变成了明股实租要素合作方式。

(五)需解决合作社社员退社和破产清算时农村土地承包经营权的处理问题

一旦出现社员退社,究竟如何操作,是退还原承包地块,还是面积相等的任何一块土地?如果所有土地已经用于搞设施农业又应当如何操作?这些都可能在现实中引起争议。同时,对于入股的土地承包经营权,能否在破产清算时与其他股份一样用于承担清偿责任?如果能,造成农民失地怎么办?在土地大量被征用地区,农户的土地如何补偿?另外,如何科学合理地评估入股土地资产的价值?

(六)需解决合作社性质、法律地位不清的问题

我国农村土地股份合作社是社团组织还是股份制企业至今没有权威的解释,合作社性质的模糊不清导致其在成立、登记、注册、运转等方面无法律依据。另外,税务部门将按个人所得税法的规定,要对村民获取的股金红利征收税率为20%的“红利税“(个人所得税)。

四、南疆四地州推进土地股份合作制的对策建议

农村土地股份制改革是一项政策性、群众性很强的工作,关系到千家万户农民的切身利益和农村社会稳定。因此,建议下一步工作中必须遵循历史延续和客观实际,遵循股份制改革的一般规律,按照统筹兼顾的原则,循序渐进。

(一)积极培育新型农业经营主体

坚持政府主导、企业(合作社)主体、群众参与,着力培育龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种植大户等经营主体。与南疆四地州对口援疆的城市建立合作关系,加大对农业龙头企业的招商引资,支持农业龙头企业发展。在没有农业企业投资入驻、无农民专业合作社的地方,可引导、扶持一部分种植大户,作为区域农业产业发展的先行探索;探索将政府性扶持资金项目注入种植大户的试点工作。通过统筹城乡非农产业发展,在农村城镇的产业领域发展工业及服务业,为农民获取非农就业机会提供产业基础,为农民转移拓宽空间。

(二)建立股份合作经营主体的风险保障机制

逐步提高政策性农业保险对特色农业产业的覆盖,将南疆四地州的红枣、核桃、苹果、梨等等特色农业产业纳入国家政策性保险范围。建立融资担保体系,为向农村产权融资提供第三方担保,建议成立农村产权融资担保公司。建立农村产权抵押融资风险基金,帮助降低村镇银行等金融机构的授信风险。建立金融服务体系,引导村镇银行参与农村产权抵押贷款,加大银行业资本对农业的投入。建立政策扶持体系,采用贴息、担保等方式,为产权抵押融资提供多方面的政策保障。

(三)加强股份合作经营主体的监督与管理

南疆四地州各县市政府出台系统的指导意见、政策、文件,以保护农业投资主体、村集体、农民的利益。政府要对经营主体的财务建立监督制度,明细国家、企业、群众的投资比例;研究与制定如何管理农民的股金、股权的细则,保障农民的利益,保障入股资金安全;监督合同的鉴定,使得合作社与村集体、农户的合同、协议具有法律效力。

(四)以点带面、示范引领、稳步递推农村土地股份合作改革

深化农村土地股份合作制改革,要坚持循序渐进、试点先行的原则。开展农村土地股份合作制改革工作,现阶段不宜搞运动式的推广,要在各项规章制度规范完善、农民的利益能够得到切实保障,以及在农业产业稳步发展的前提下,以示范引领递推农村土地股份合作制改革工作,通过建立起几个具有模式可复制、经验可推广的农村产业发展示范基地,以起到示范引领的旗帜作用。通过引领农民(股东)透过示范点看清真正的产业效益,体会如何参与、如何践行农村土地股份合作制改革工作,并且如何从中得实惠,让农民真正体会到农村土地股份合作制为其带来的好处。

(五)健全体制,努力营造推进农村土地股份制改革的良好环境

一是要健全保障机制。通过政策规定、合同约定等途径,消除土地流转农户的后顾之忧,确保土地流转的农户能够按照流转合同按期收回承包权,获得应有的流转收益;对长期流转农户参照被征地农民的保障办法,变一次性补偿为终生补偿,确保流转农户的利益。二是要健全激励机制。要让兼业的、弃耕的农民自愿放弃土地,转出经营权。同时,要扩大土地流转后的招商引资力度,兴办劳动密集型农业企业,把转出土地并有“恋土”情结的农民安排到这些企业工作。三是要健全补偿机制。二、三产业发展规划制定或修改时,要统筹兼顾农业产业的发展,不能随意侵占已经成型的土地规模经营基地,以确保土地规模经营的稳定性和土地股份制合作社的合法权益。

(六 )正确推进农村土地股份制改革的政策

加强对土地承包经营权入股等法律和政策问题的研究,对需要研究解决的相关政策和法律问题,如土地承包经营权在社员退出、破产或清算时的处置,土地承包经营权入股后征地补偿收益的归属和分配,土地股份合作社的制度特征及其法律属性等,应当进行深入的研究和分析,为促进农村土地有序流转、推进农户间的联合和规模化经营提供理论支撑。

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